|
Предоставление публичных услуг как вид государственного управления
Конструкция публичных услуг является достаточно новым явлением для современной науки российского административного права. Сама теория публичных услуг выглядит в настоящее время скорее как концепция, нежели как действительно разработанная теория. Достаточно сказать, что среди ученых и практиков нет единства мнений не только относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но и нет пока еще даже единого понимания публичной услуги.
Хочется надеяться, что научный интерес к теме публичных услуг является не просто данью моде, поскольку исследование данной проблемы – действительно насущная необходимость. Актуальной данной темы обусловлена, в первую очередь, местом и ролью конструкции «публичные услуги» в современном государственном управлении, и в частности, значимостью государственных услуг в контексте административной реформы.
Основным моментом начала использования понятия публичных услуг в современной России можно считать начало административной реформы. Так, Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" были определены приоритетные направления административной реформы, среди которых, было предусмотрено исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти и организационное разделение функций регулирования
экономической деятельности, надзора и контроля
, управления государственным имуществом и предоставления
государственными организациями услуг
гражданам и юридическим лицам. В соответствии с этими направлениями были проведены анализ и классификация (так называемая, «инвентаризация») функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Как известно, всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Естественно, что не все федеральные органы исполнительной власти были готовы признать свои функции избыточными или несвойственными и отказаться от них. В результате был достигнут некий компромисс, часть функций была упразднена, часть – сохранена (возможно, на некоторый переходный период), часть – передана подведомственным организациям (учреждениям).
На основе данного функционального анализа (по крайней мере, именно так должно было быть в соответствии с концепцией административной реформы) была учреждена новая система федеральных органов исполнительной власти и осуществлено ее правовое регулирование. В основу организации новой системы был положен критерий разграничения функций
, а не полномочий (компетенции), как это традиционно делалось в России. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства. По такому же принципу были сформированы и органы исполнительной власти в большинстве субъектов Российской Федерации.
На практике при формировании системы федеральных органов исполнительной власти и органов субъектов РФ также был проявлен компромисс, поскольку за некоторыми видами органов были закреплены функции, по логике реформы относящиеся к содержанию деятельности иных органов (например, некоторые федеральные службы получили право осуществлять нормативно-правовое регулирование, за некоторыми органами исполнительной власти субъектов РФ были закреплены самые различные функции – одновременно правовое регулирование и контроль и надзор, а также предоставление услуг).
Дальнейшее правовое регулирование было связано с принятием постановлений Правительства РФ от т 19 января 2005 г. "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти". Предполагается принятие федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне. Реализуются в качестве экспериментов проекты федеральных органах исполнительной власти и в субъектах РФ по разработке административных и должностных регламентов, а также перечней услуг, предоставляемых гражданам и организациям в субъектах РФ. Таким образом, осуществляется достаточно интенсивная деятельность по инвентаризации и оптимизации функций (и соответственно, структуры) органов исполнительной власти.
Ключевым моментом административной реформы является переход к управлению по результатам
. В значительной степени определение результативности органов связано с качеством услуг, предоставляемых ими (непосредственно или через подведомственные организации) гражданам и организациям. Так, в соответствии с Концепцией административной реформы одной из основных целей административной реформы на 2006 - 2008 годах является повышение качества и доступности государственных услуг. Определено, что для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:
внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти.
Представляется, что данные задачи не являются однопорядковыми и между ними нельзя ставить знак равенства. Первая из указанных задач является содержательной, а вторая – оформляющей содержание первой. Внедрение принципов и процедур управления по результатам возможно (хотя бы на первом этапе) и без соответствующего правового оформления, в то время как принятие стандартов государственных услуг и административных регламентов не обязательно означает переход к управлению по результатам. Поэтому нельзя переоценивать значение и роль правового регулирования и считать задачу разработки и принятия стандартов и регламентов равноценной по значимости (и сложности) задаче внедрения принципов и процедур управления по результатам.
Таким образом, первый вывод состоит в том, что можно выделить 3 момента, определяющих значение публичных услуг в контексте административной реформы:
во-первых, целью административной реформы на 2006 - 2008 годы является повышение качества и доступности государственных услуг
во-вторых, функции по оказанию публичных услуг лежат в основе разграничения видов органов исполнительной власти и должны осуществляться отдельно от функций правового регулирования и контроля (надзора) специализированными органами (агентствами);
в-третьих, определение результативности деятельности органов (переход к управлению по результатам) связано с оценкой качества услуг.
Все вышесказанное объясняет, почему разработка теории публичных услуг должна переместиться в центр внимания отечественной науки.
Однако, как уже говорилось, среди ученых и практиков нет единства в подходах к пониманию публичных услуг. На основе обобщения литературы и законодательства выделяется несколько современных подходов.
1. Понятие «публичная услуга» используется при характеристике управленческой деятельности органов публичной власти (а также государственных и муниципальных служащих), связанной с их работой с гражданами и организациями. В качестве основных критериев берутся, во-первых, взаимодействие
органов или служащих с гражданами, во-вторых, инициатива возникновения этого взаимодействия – заявления
граждан или организаций.
2. В качестве публичных услуг характеризуются действия (функции) публичных субъектов по организации
обслуживания населения и организации
предоставления ему жизненно необходимых благ. Эта управленческая деятельность носит несколько иной, чем в первом случае, характер, речь идет об организации
деятельности тех хозяйствующих субъектов, которые занимаются предоставлением услуг населению.
3. Публичные услуги, предоставляемые населению в режиме гражданско-правового регулирования, но имеющие массовый характер, общественную значимость, за организацию которых в конечном счете несет ответственность орган публичной власти, цены и тарифы на эти услуги регулируются публичным субъектом.
Как отмечается в литературе, публичные услуги в первом и втором значении регулируются, преимущественно, нормами публичного права, органы исполнительной власти осуществляют функции по непосредственному и опосредованному предоставлению услуг, третий вид услуг предоставляется гражданам в режиме гражданско-правовых отношений, а это означает принципиально иной вид организационной деятельности публичных субъектов.
Можно отметить еще и четвертый подход к пониманию публичных услуг – самый широкий, когда вся деятельность государственного аппарата по организации общественной жизни понимается как одна публичная услуга, как это имеет место, например, в теории зарубежного права.
Представляется, что такой многоаспектный подход к определению публичных услуг, в данном случае, носит скорее негативный, нежели позитивный характер. Многоаспектность, дискуссионность, многообразие мнений ученых в научных исследованиях – это благо для науки, а многоплановость в определении правовых понятий и, главное, в реализации этих понятий в законодательстве и практической деятельности могут повлечь крайне неблагоприятные социальные последствия. Это связано с тем, что в зависимости от подхода к определению услуги будет сформировано текущее законодательство, и в первую очередь, подзаконные нормативные акты, а также будет создан прецедент для деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые в настоящее время находятся только на подступах к формированию реестров государственных услуг.
Следовательно, значение подходов к определению публичных услуг для законодательства и практики обусловлено следующими обстоятельствами.
Во-первых, для составления реестра публичных услуг, предоставляемых органом исполнительной власти, необходимо точно определить, является ли выполнение той или иной функции, отнесенной к сфере деятельности данного органа, именно услугой.
Во-вторых, эти услуги могут предоставляться на платной или бесплатной основе, следовательно, возникает соблазн объявить услугами максимально большой перечень действий, в том числе, действия по реализации государственно-властных полномочий органов.
В-третьих, в зависимости от вида функции (нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, предоставление услуг) должен определяться вид органа (министерство, департамент, служба, агентство), более того, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. по общему правилу иные органы (кроме агентств) не должны осуществлять функции по предоставлению услуг.
В частности, понимание услуги как управленческой деятельности органов публичной власти (а также государственных и муниципальных служащих), связанной с их работой с гражданами и организациями, положено в основу различных методических рекомендаций, разрабатываемых в инициативном порядке различными исследовательскими или проектными группами.
В предлагаемой методике применяется терминология, разработанная на основе проекта Федерального Закона «О стандартах государственных услуг» с использованием терминов сферы услуг населению. Естественно, делается оговорка, что использованные определения подлежат приведению в соответствие с нормативными актами о стандартах государственных услуг с момента их принятия.
Итак, основным моментом является понятие государственной услуги.
Одно из определений услуги содержится в проекте ФЗ «О стандартах государственных услуг». Государственная услуга – деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.
В уже упомянутой Методике государственная услуга определяется как деятельность уполномоченного органа исполнительной власти (уполномоченного органа, учреждения) по исполнению запроса физического и (или) юридического лица о признании, установлении, изменении или прекращении его прав и обязанностей, установлении юридических фактов, получении материальных и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, а также о предоставлении документированной информации.
Адресность (наличие конкретного лица, обратившегося за получением услуги). Даже в тех случаях, когда инициатором оказания услуги выступает государство (например, замена водительских удостоверений, регистрация по месту жительства), всегда имеется конкретное лицо, которое обращается за получением этой услуги.
Связь с правами и обязанностями граждан. В большинстве случаев государственная услуга является способом реализации гражданином (организацией) принадлежащих ему прав и свобод, либо способом реализации возложенной на него обязанности.
Наличие властного субъекта (органа исполнительной власти или иного субъекта, действующего по его поручению).
Государственная услуга- нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций государственными органами власти, осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица (пользователя) с органом исполнительной властиили государственным служащим.
Таким образом, основными признаками государственной услуги здесь являются взаимодействие органа с гражданином или организацией, цель услуги – обеспечение прав и свобод, а также законных интересов.
Среди примерного перечня типовых видов государственных услуг наряду с аккредитацией, ведением реестров, выдачей разрешений, удостоверений, свидетельств, можно обнаружить такие услуги, как выдача и аннулирование лицензий, разрешений, государственная инспекция, рассмотрение отчета, рассмотрение претензий и др.
Следовательно, при таком подходе рассмотрение претензий, аннулирование лицензий и т.п. властные действия также выступают как услуга. В методиках оговорено, что установление норм, квот, сборов, иных правил, а также наложение уголовных наказаний и административных взысканий (наказаний), как и контрольно-надзорные мероприятия не относятся к государственным услугам.
Данный пример иллюстрирует основную проблему, возникающую при определении государственной услуги, а именно, каковы критерии отграничения данного действия от иных видов действий органов исполнительной власти. Представляется, что такие признаки, как непосредственное взаимодействие с гражданином или организацией, и наличие органа публичной власти, конечно же, относятся к признакам государственной услуги. Но эти признаки характеризуют и иные виды государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Следовательно, определяющими признаками должны стать несколько иные, например, характер взаимных прав и обязанностей сторон (органа и гражданина), метод реализации органом своих полномочий относительно гражданина, а также, возможно, основания взаимодействия органа и гражданина – реализует ли гражданин свои права или выполняет возложенные обязанности, что означает, есть ли у него возможность выбора варианта поведения при получении данной услуги или же она «навязана» ему государством.
Весьма полезным в этом плане представляется обращение к зарубежному опыту, где давно уже существует понятие публичных услуг, например, к опыту Германии.
Так, при описании государственного (публичного) управления большинство немецких административистов, подчеркивая его многообразие, выделяют несколько критериев для характеристики данного явления.
1. В зависимости от целей и задач
выделяют:
Управление, направленное на поддержание общественной безопасности и общественного порядка (например, безопасность дорожного движения, защита от эпидемий и т.п. – Ordnungsverwaltung);
Управление, направленное на обеспечение нормальных условий жизни граждан (поддержка отдельных лиц, предоставление публичных услуг путем создания учреждений, обеспечения их функционирования, например, студенческое обеспечение, социальная помощь и т.п., детские сады, больницы, школы и т.п. учреждения, обеспечивающие условия жизни граждан
– Leistungsverwaltung).
2. В зависимости от способов государственно-управленческого воздействия
на граждан разграничивают:
Обязывающее государственно-властное воздействие, предполагающее вмешательство в жизнь граждан (вмешательство – Eingriffsverwaltung);
Позитивное (предоставляющее услуги) управление (Leistungsverwaltung).
В первом случае управление выступает как повелевающее, обязывающее, обременяющее; исполнение этих повелений в случае необходимости обеспечивается с помощью принуждения. Примером обязывающего государственного управления, осуществляемого посредством вмешательства, являются ограничение движения транспорта, запрещение предпринимательской деятельности, начисление налогов, конфискация.
Во втором случае гражданам предоставляются права на различные блага и услуги
, в результате такого государственного управления их правовое и фактическое социальное положение улучшается, реализуются имеющиеся права или предоставляются новые. Примером позитивного (предоставляющего услуги)
управления могут быть различные субвенции, поддержка социального обеспечения, предоставление помощи муниципальным учреждениям и т.д.
Большинство ученых соглашаются с тем, что частично эти понятия совпадают. Вместе с тем эти понятия следует различать, так как в последнем случае это управление имеет своей целью
создание условий для благоприятной жизни, а предоставляющее права позитивное управление – это не цель, а метод
воздействия.
Таким образом, речь идет о двух разных классификациях, в одном случае различаются направленное на поддержание порядка (упорядочивающее) управление и направленное на обеспечение благоприятных условий жизни управление. Это разграничение проводится по целевой
направленности. В другом случае речь идет об обязывающем управлении (вмешательстве) и позитивном (предоставляющем) управлении. Данная классификация связана с методом
управленческого воздействия. При этом каждый вид управления из первой классификации может осуществляться как через вмешательство (обязывание), так и с помощью предоставления прав.
Представляется, что данный классический подход может быть использован для того, чтобы внести некоторую ясность в понятие публичных услуг, определяя критерии
, по которым те или иные авторы предлагают характеризовать публичные услуги.
Во-первых, выделяется предоставление публичных (государственных) услуг в самом широком смысле
– это деятельность всего государственного аппарата, состоящего «на службе» у населения (налогоплательщиков). В это понятие включается не только позитивная деятельность государства, но и «негативная», властная, направленная на обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, в том числе, юрисдикционная деятельность. Здесь критерием выступает цель, т.е., основное предназначение публичной власти. Именно этом смысле термин «публичные услуги» употребляется в классической литературе по теории государства и права, в политологии, частично, в экономической теории, в практической деятельности политиков.
Во-вторых, публичные (государственные) услуги
характеризуют сферу
деятельности государства, в которой государственные органы организуют нормальное «жизнеобеспечение» населения, т.е., организуют предоставление гражданам и организациям услуг. Сюда не относится охрана общественного порядка, безопасности, борьба с правонарушениями и т.п. властная деятельность государства. В таком случае говорят о сфере
публичного управления, имея в виду, что государство несет ответственность за публичные услуги массового характера (образование, социальное обслуживание, здравоохранение, водоснабжение и т.п.). Критерий – цель
государственного управления, для чего осуществляется государственное управление – для обеспечения безопасности или для обеспечения обычных условий жизнедеятельности населения. Государство несет ответственность за качество получаемых гражданами услуг, которые могут предоставляться как в публично-правовой, так и в частноправовой форме. Но для предоставления гарантированных государственных услуг выделяются бюджетные средства, здесь государственное управление является позитивным (предоставляющим блага), а за качеством услуг, предоставляемых в частноправовой форме государство осуществляет контроль, применяя «негативные» (государственно-обязывающие методы).
В-третьих, из характеристики предыдущей группы вытекает позитивное
(предоставляющее услуги, а не властно воздействующее) государственное управление. Здесь критерием является метод управления
, т.е., способ воздействия – «позитивный» (предоставляющий гражданам блага, выгоду, помощь в реализации прав и т.п.) или «негативный» (обязывающее воздействие, государственное принуждение и т.п.).
В-четвертых, можно выделить предоставление публичных (государственных) услуг как функции государственных органов
. Критерий – субъект
осуществления функции, т.е., кто осуществляет организацию предоставления публичных (государственных) услуг. Это могут быть органы исполнительной власти (агентства), органы местного самоуправления, государственные или муниципальные учреждения. При характеристике функции по предоставлению публичной услуги описывается регламент выполнения функции в рамках стандарта государственной услуги.
В-пятых, публичные услуги понимают как обслуживание граждан
при организации работы с обращениями граждан, при приеме населения и других формах взаимодействия конкретных служащих органов исполнительной власти и местного самоуправления с гражданами. Критерий – непосредственность взаимодействия (контакт)
представителя государственного органа или органа местного самоуправления и гражданина. Именно при таком подходе можно говорить о регламенте предоставления услуги, об административных процедурах, о повышении качества обслуживания населения.
Предложенная классификация может быть использована для определения того, к какому понятию услуги адресуются авторы того или иного исследования или законопроекта.
В частности, развернутое определение государственной услуги содержится в проекте ФЗ «О стандартах государственных услуг». Согласно ст. 1 проекта, государственная услуга – деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.
Из этого определения следует, что государственная услуга оказывается только государственным органом (критерий – субъект
). Однако государственная услуга может оказываться государственными учреждениями.
Государственная услуга оказывается только по инициативе (обращению) гражданина или организации. Здесь основной признак – инициатива возникновения отношений по предоставлению услуги, возможно, предполагается, что если инициатива принадлежит гражданину, то это исключает властное воздействие со стороны органа государства. Вероятно, авторы хотели обратить внимание на невластный характер отношений, на «позитивный» метод государственно-управленческого воздействия. Тогда речь идет о позитивном государственном управлении по критерию метода
воздействия.
Обращение гражданина или организации должно быть связано с реализацией субъективных прав, с реализацией законных интересов, с исполнением юридических обязанностей (критерий – основание возникновения отношения по предоставлению услуги
). Если речь идет о реализации прав и законных интересов, следует согласиться с тем, что в данном случае имеет место «позитивное», предоставляющее услуги государственное управление, поскольку органы содействуют гражданам в реализации их прав. Сложнее обстоит дело с признаком «выполнение обязанности». Сложно считать услугой со стороны государства возложение на гражданина публично-правовой обязанности, это властное, повелевающее государственное управление. Гражданин должен выполнять эти обязанности, за неисполнение может последовать наказание. Представляется, что к услугам могут быть отнесены действия органа, если только они помогают
гражданину исполнять обязанности
, т.е., реализуют права, сопряженные с обязанностями
(например, помощь в исчислении налоговых платежей, заполнении деклараций), или же, наоборот, помогают выполнять обязанности, сопряжённые с осуществлением субъективных прав
, то есть возложенные на гражданина как условия для реализации его субъективного права (например, получение лицензии при реализации права на оружие). Можно предположить, что здесь также имелось в виду сделать акцент на позитивном характере государственного управления по методу
воздействия.
Предоставление услуги выражается в действиях органа (решениях), влекущих правовые последствия в виде возникновения, изменения или прекращения документа (видимо, имелось в виду акта), т.е., оказание государственной услуги имеет юридические последствия, что оформляется документом (критерий – юридически значимая деятельность органа). По этому критерию можно четко отграничить государственную услугу от обслуживания
граждан (консультирование, прием обращений, иные действия, не влекущие правовых последствий). Но тогда возникает вопрос о выделении понятия «обслуживания». Очевидно, что в контексте административной реформы речь шла и о повышении качества обслуживания населения. Административная процедура приёма граждан и рассмотрения их обращений (обслуживание граждан) может быть урегулирована отдельно, поскольку является универсальной процедурой
для осуществления всех видов функций государственных органов, не только функций по предоставлению услуг.
Таким образом, понятие публичной (государственной) услуги является настолько сложным и многозначным, что на данном этапе требуется описать максимально полно все имеющиеся подходы, чтобы затем, используя один или несколько подходов к определению услуги, выработать стройную концепцию публичных услуг, которая может быть положена в основу правового регулирования. |
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Аннотация:
Настоящая статья посвящена анализу Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с последующими изменениями).
Ключевые слова:
публичные услуги, государственные услуги, муниципальные услуги, функции государственных и муниципальных органов, публичное управление, государственная власть.
1. Анализ достаточности и корректности использования (трактовки) основных понятий, используемых в Федеральном законе № 210-ФЗ от 27.07.2010, их определений
Юридико-лингвистический анализ, проведенный (по состоянию на 20.01.2013) на предмет выявления корректности основных понятий, использованных в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ, дает необходимые и достаточные основания для вывода о том, что многие ключевые системообразующие термины и нормы рассматриваемого Федерального закона недостаточно юридико-технически и лингвистически проработаны.
Закрепленные пунктами 1 и 2 статьи 2 определения понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга», претендующие на представление разъясняющей смысл этих понятий интерпретаций, в действительности, не раскрывают надлежащим образом содержания, сущности, природы этих понятий и иных их содержательных особенностей, позволяющих отграничить понятие «услуга».
Между тем, вопрос является крайне актуальным и принципиальным. Бездумные попытки отдельных реформаторов сведения функционирования системы здравоохранения исключительно к понятию «медицинской услуги», а системы образования – исключительно к понятию «образовательной услуги» вызвали устойчивое негативное отношение в общественном сознании к понятию «государственная услуга», ныне весьма часто критикуемому не только в политических выступлениях, но и в серьезных экспертных научных аналитических публикациях.
Терминологическая неразработанность понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга», отсутствие законодательного закрепления четких юридических формулировок определений этих понятий, атрибутирование этим понятиям в общественном сознании негативной семантики и не менее негативной коннотации может существенно затормозить позитивное развитие российского законодательства о государственных и муниципальных услугах и о федеральной контрактной системе, затруднит эффективное правоприменение в рамках этого законодательства.
Поэтому чрезвычайно важна разработка и закрепление четких и юридически корректных дефиниций понятия «государственная услуга» и «муниципальная услуга», дающих исчерпывающую интерпретацию содержания этих понятий. Но рассматриваемый Федеральный закон эту задачу должным образом не реализует.
Процитируем (с изъятиями перечислений органов, предоставляющих соответствующие услуги, заменив их для выявления логического и семантического ядра соответствующего определения словами-маркерами в квадратных скобках) и разберем эти формулировки определений:
«государственная услуга
[органа], которая осуществляется по запросам заявителей
в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий
[органов]» (пункт 1 статьи 2);
«муниципальная услуга
, предоставляемая [органом], – деятельность по реализации функций
[органа], которая осуществляется по запросам заявителей
в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения
…» (пункт 2 статьи 2).
Контент-анализ, структурно-логический анализ и семантический анализ квинтессенций этих определений позволяет выявить примененную для формулирования определений пунктов 1 и 2 статьи 2 рассматриваемого Федерального закона логическую блок-схему (слово «деятельность» опускаем, поскольку очевидно, что реализация функций может происходить только через деятельность):
услуга = реализация функций [органа] → [каких функций или в каких условиях?] → по запросам заявителей.
Сняв таким образом словесные «навороты», сделав содержательную выжимку из формулировок определений, становится очевидно, что определения пунктов 1 и 2 статьи 2 рассматриваемого Федерального закона являются юридически некорректными, обладают существенными недостатками, поскольку не позволяют содержательно четко и недвусмысленно определить содержание дефинируемых понятий.
Отождествление услуги с реализацией функции (функций) органа публичной власти (перечисление органов здесь опустим) является юридически и фактически необоснованным, поскольку тем самым содержательно размываются оба понятия, а вся деятельность органов государственного и муниципального управления парадоксальным образом сводится только к услугам.
Но выполнение Федеральной службой безопасности своих государственных функций по борьбе с терроризмом, по осуществлению разведывательной деятельности и др. (статья 8 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (с послед. изменениями) никаким образом не получится интерпретировать как осуществление государственных «услуг». Таких примеров из деятельности различных органов государственной власти можно привести бесконечный ряд.
Следовательно, в дефиниции должен был быть закреплен критерий, отграничивающий собственно «услуги» от более широкого, согласно смыслу пунктов 1 и 2 статьи 2 рассматриваемого Федерального закона, понятия «реализация функции органа», в состав которого указанные нормы включают (частным случаем) понятие «услуга».
Но ничего такого в содержании исследуемых формулировок мы не обнаруживаем, кроме лексической конструкции «по запросам заявителей
». То есть рассматриваемые понятия («государственная услуга», «муниципальная услуга»), сами по себе неясные и требующие четкой интерпретации, раскрываются через другие содержательно неопределенные понятия. Нигде и никак не раскрыто содержание словосочетаний «по запросам заявителей
» и «государственные и муниципальные функции
».
Пункт 3 статьи 2 формально содержит определение понятия «заявитель
», но не определяет должным образом понятия «запрос». Единственно, что становится ясно из указанного определения, это то, что этот запрос может быть письменным, устным или выраженным в электронной форме.
Впрочем, даже если бы в рассматриваемом Федеральном законе и было бы дано определение понятию «запрос», это не спасало бы положения, поскольку это все равно не позволило бы понятным образом разграничить понятия «реализация функции» и «оказание услуги».
Сочетание этих недостатков не позволяет отграничить от ситуации оказания государственной услуги заявителю по его запросу множество ситуаций, определяемых деятельностью органов публичной власти, являющихся следствием этой деятельности или сопряженных с таковой, например – предоставление государственной защиты участнику уголовного судопроизводства, в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (с послед. изменениями). В этом Федеральном законе по очевидным причинам ни разу не употреблено слово «услуга», а государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства – это, согласно определению статьи 1 указанного Федерального закона, есть «осуществление … мер безопасности, направленных на …, а также мер социальной поддержки…».
Между тем, согласно Федеральному закону от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», меры безопасности осуществляются на основании письменного заявления защищаемого лица или с его согласия» (часть 2 статьи 16). Не представляется возможным содержательно отграничить это заявление, связанное с истребованием от органов государственной власти исполнения ими установленной законом функции (госзащиты), от предусмотренного Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» «запроса». И причина – в негодном (в этой части) дефинитивно-терминологическом ряду 210-го федерального закона.
Таких примеров можно привести очень длинный ряд.
Сказанное выше является весьма актуальным в смысле определения путей совершенствования законодательства Российской Федерации в условиях, когда ряд постановлений Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации синонимизируют понятия «услуга» и «функция» (что требует незамедлительного исправления, поскольку ведет к выхолащиванию смысла государственности и функций государства, к коммерциализации государства и его аппарата, что на практике выливается в обычно в масштабную коррупцию).
Так, Постановление Правительства Российской Федерации от 24.10.2011 № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» (в ред. Постановления Правительства РФ от 28.11.2011 № 977) многократно использует лексическую конструкцию «услуги (функции)».
Характерны наименования утверждаемых указанным Постановлением документов:
– Положение о федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)
»;
– Правила ведения федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)
»;
– Положение о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)
»;
– требования к региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций)
.
Аналогичное написание – «услуги (функции)
», по правилам русского языка, в данном контексте, синонимизирующее эти два понятия – употреблено в Постановлении Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (ред. от 03.12.2012).
Так что же есть публичные (государственные / муниципальные) функции, а что публичные (государственные / муниципальные) услуги?
Вся эта терминологическая и парадигмальная неразбериха существенно затрудняет применение Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ и существенно понижает эффективность его регулирующего действия.
Рассматриваемый Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ обладает и другими терминологическими недостатками.
Пункты 1 и 3 статьи 4 анализируемого Федерального закона вводят понятия «государственных и муниципальных услуг
» и «услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, указанными в части 2 статьи 1 настоящего Федерального закона
», но в чем их различия по сути, уяснить из анализируемого Федерального закона не представляется возможным.
Вместо указания на то, что предоставление (оказание) каких-то публичных услуг может быть делегировано сторонним организациям, и вместо закрепления соответствующих условий, требований и процедур в анализируемом Федеральном законе вводится некий особый странный вид государственных и муниципальных услуг – «услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями…
».
Между тем, терминологическая неразбериха, неточность в этих вопросах является необоснованной и неразумной существенной сдержкой развития отношений государственно-частного партнерства, предметом которых, как известно являются инфраструктурно-сервисные объекты или, что как раз важно в контексте обсуждаемого предмета, предоставление услуг, традиционно оказывавшихся публичной властью.
Немалая проблема у рассматриваемого Федерального закона с определением, какие именно «организации» наделяются правом «участвовать в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг
» (часть 2 статьи 1) (к слову имеющаяся в виду часть 1 статьи 1 ничего внятного по поводу упоминаемых услуг не говорит). Эти же организации указаны в пунктах 1, 3 и 4 статьи 4, в ряде других статей, но нигде не установлены детализированные требования к таким организациям – общие и частные (применительно к конкретным видам государственных и муниципальных услуг).
Пункт 6 статьи 2 вводит и дефинирует понятие «многофункциональный центр предоставления государственных и
муниципальных услуг
» (к слову, организация, одновременно предоставляющая и государственные, и муниципальные услуги, с точки зрения статьи 12 Конституции РФ, устанавливающей, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», звучит как-то не вполне корректно и, по крайней мере, требует каких-то разъяснений). В пункте 1 части 1 статьи 16 применительно к таким центрам указано более корректно – «предоставление государственных или
муниципальных услуг
»
Пункт 8 статьи 2 еще вводит понятие «подведомственная государственному органу или органу местного самоуправления организация
». Но так же никаких ожидаемых требований к таким организациям в исследуемом Федеральном законе не обнаруживается.
Многочисленные упоминания в рассматриваемом Федеральном законе платных и бесплатных услуг (причем не создающие исчерпывающе ясного и полного понимания оснований и условий оказания платных услуг – в отличие от прочих услуг, которые, очевидно, должны оказываться публичными властями бесплатно) создают проблемы применения этого закона, связанные с подменами публичных функций государства, то есть действий уполномоченных государственных органов в рамках исполнения своих обязанностей, на некие действия, связанные с зарабатыванием денег. Но такой подход в корне не верен, поскольку выхолащивает основные функции государства, оставляя одну единственную – формирование собственного бюджета.
Из рассматриваемого Федерального закона не четко следует различие между «реестром государственных услуг» или «реестром муниципальных услуг» (пункт 3 части 1 статьи 7.2, статья 11) и устанавливаемым Правительством перечнем услуг (часть 3 статьи 1).
Следует отметить и иные недостатки Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
2. Недостатки определяемого рассматриваемым Федеральным законом правового режима выдачи, обслуживания и применения универсальных электронных карт
Отдельный блок недостатков связан с главой 6 «Организация деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт» исследуемого Федерального закона, прежде всего – в части отсутствия необходимых гарантий и механизмов защиты персональных данных.
Так, согласно части 5 статьи 22 рассматриваемого Федерального закона, «перечень иных {1} сведений, подлежащих фиксации на электронном носителе универсальной электронной карты, определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти». Но, в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Если бы исчерпывающий перечень «сведений, подлежащих фиксации на электронном носителе универсальной электронной карты» был бы закреплен непосредственно в рассматриваемом Федеральном законе (в статье 22 или другой статье), это было бы вполне логично (хотя необходимо было бы увидеть такой перечень, чтобы дать исчерпывающую оценку). Но наличие бланкетной нормы, отсылающей к тому, что могут выдумать в «уполномоченном Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти», создает для такого органа неограниченные возможности дискреции, как следствие – широкие возможности для произвола, чреватого существенными нарушениями прав и законных интересов граждан.
Единственно, указано, что «универсальная электронная карта… не может быть использована для предоставления государственных или муниципальных услуг другим лицам» (часть 6 статьи 22).
В целом вызывает устойчивые и обоснованные сомнения целесообразность и необходимость (для интересов реализации государственных услуг или интересов их потребителей) совмещения в одной карте такого количества разнородных функций.
Учитывая масштабы действия воров-карманников в России, числе случаев мошенничества с банковскими картами и случаев утери гражданами своих документов, не обнаруживается достаточных и разумных аргументов в пользу того, чтобы объединять банковскую карту (пункт 4 части 5 статьи 23) с документом, обеспечивающим (опосредующим) получение «государственных услуг в системе обязательного пенсионного страхования» (пункт 3 части 5 статьи 23), с документом, обеспечивающим (опосредующим) получение «государственных услуг в системе обязательного медицинского страхования» (пункт 2 части 5 статьи 23), а также еще невесть с чем, учитывая обширную дискретность полномочий Правительства Российской Федерации в части определения «иных федеральных электронных приложений, которые должна иметь универсальная электронная карта» (часть 6 статьи 23) и учитывая вышеуказанную широкую дискрецию «уполномоченного органа» в части установления дополнительных перечней сведений, заносимых на машиносчитываемый носитель универсальной электронной карты (часть 5 статьи 22).
Кстати, о каких именно банковских услугах в пункте 4 части 5 статьи 23 рассматриваемого Федерального закона идет речь, по каким тарифам? Какова возможность привязки к универсальной электронной карте не навязываемого гражданам публичной властью конкретного банка, а того банка, который выберет гражданин?
И мы выше еще не учли столь же размыто сформулированные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку, согласно части 3 статьи 23 рассматриваемого Федерального закона, с универсальной электронной картой связаны еще и «региональные электронные приложения», обеспечивающие «получение государственных услуг и услуг иных организаций в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации». Каких-либо ограничений в части установления региональными нормативными правовыми актами дополнительных видов и форм информации о владельце универсальной электронной карты, вносимых на машиносчитываемый носитель универсальной электронной карты, рассматриваемый Федеральный закон не содержит.
Возможность сопряжения универсальной банковской карты еще и с неопределенным кругом «муниципальных электронных приложений», которые «обеспечивают получение муниципальных услуг и услуг иных организаций в соответствии с муниципальными правовыми актами» (часть 4 статьи 23 рассматриваемого Федерального закона) , притом что к такого рода муниципальным актам так же не предъявляется совершенно никаких требований и ограничений рассматриваемым Федеральным законом, превращает замысел универсальной электронной карты в крайне опасное и вредное для гражданина приобретение.
Что насочиняют отдельные «продвинутые» чиновники в субъектах РФ и, тем более, в муниципальных образованиях, даже представить себе сложно. А примеров неадекватного поведения таковых достаточно много. Вспомним хотя бы, как в 2005–2006 годах в Екатеринбурге управление образования этого муниципального образования финансировало внедрение в школы пособия, по которому дети должны были исследовать качественные и количественные параметры сексуальной жизни объявленного в федеральный розыск за взрывы московских жилых домов террориста Ачимеза Гочияева.
Для чего вообще объединять в одной карте все эти «букеты» приложений, а по существу – комплексы персональных сведений и совокупности ключей доступа к различным личным документам и связанным с конкретным гражданином государственным услугам?
Мотивация объединения столь разнородных функций в одной карте, притом что никем и никак до сих пор не показано, чем же хуже 2 или 3 карты взамен 1 внедряемой универсальной электронной карты, чтобы отграничить хотя бы банковские операции от всех прочих, вызывает устойчивые подозрения в том, что получение бюджетного финансирования на обустройство и запуск системы выпуска и обслуживания таких универсальных электронных карт здесь выступает исключительно в качестве самоцели, единственной цели запуска такой системы.
Получается, что гражданин приходит для получения необходимых государственных или муниципальных услуг с универсальной электронной картой, на которую записано существенно, гораздо больше сведений об этом гражданине, о его здоровье, о его социальном статусе и многом другом (что этот гражданин обоснованно позиционирует как личную и семейную тайну, как тайну частной жизни), чем требуется для этой услуги, и корреспондирующий ему государственный служащий будет иметь доступ к информации, которая его никаким образом не касается и к которой он не должен иметь никакого доступа.
К примеру, на каком основании сотрудники пенсионного фонда или банковские работники должны иметь доступ к не имеющей к ним никакого отношения информации о здоровье гражданина, составляющей медицинскую тайну? Утеря такой карты автоматически лишает человека на длительное время не одной, не нескольких и практически всех возможностей, определяемых его статусом, совершать юридически значимые действия и влечет риск того, что иное лицо воспользуется утерянной (украденной) универсальной электронной картой. Например, из работающих граждан очень мало кто постоянно носит при себе страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, ряд других документов, которые тебе оказываются влиты в универсальную электронную карту, что существенно снижает риски их утери или кражи.
Совершенно очевидно, что перечень приложений, привязываемых к универсальной электронной карте (и лучше, если бы таких разных карт было бы не менее 2–4) должен детально определяться именно рассматриваемым Федеральным законом, если уж вообще это так важно делать.
Размещение на универсальной электронной карте определенных сведений может обоснованно быть воспринято и оцениваться как грубое вторжение в частную жизнь граждан, неприкосновенность которой гарантирована частью 1 статьи 23 Конституции РФ. Тем более притом что, как показано выше, перечень сведений, наносимых на машиносчитываемый носитель карты, является открытым, невнятным и дополняемым самым широким кругом государственных и даже муниципальных органов.
Вообще, первейшим принципом сохранения и защиты информации (в данном случае – составляющей защищаемые законом персональные сведения, сведения, образующие медицинскую тайну и т.д.) является физическое разграничение, разделение потоков и форматов информации. То есть с точки зрения обеспечения требований законодательства о защите персональных данных, это в высшей степени неэффективный замысел – соединить в одной карте чуть не всю информацию о человеке, о его близких (вопросы выплаты пособий на ребенка связаны с получением развернутой информации о составе семьи и о конкретных ее членах), включая сведения, составляющие несколько видов защищаемых законом тайн – медицинскую, банковскую и др. По существу, это создание дополнительных благоприятных условий для мошенников и шантажистов.
Навязывание таких универсальных электронных карт, по существу, является обременением граждан неоправданными обязанностями по получению тех или иных государственных услуг.
Вместе с тем, в Великобритании после введения подобной системы таковая была почти сразу же упразднена, был упразднен и уничтожен прозванный «оруэлловским» Регистр идентификации, была уничтожена вся его база данных . В Германии Федеральный Конституционный суд ФРГ еще 30 лет назад постановил: единого средства сохранения всех данных о личности не должно быть .
3. Противоречия Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» с другими нормативными правовыми актами
Согласно пункту 5 статьи 2 и статье 21 рассматриваемого Федерального закона, предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме завязано на использование единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг.
Однако такой подход вступает в противоречие с законодательством о защите персональных данных. В частности, Указ Президента № 351 от 17.03.2008 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена» (в ред. Указов Президента РФ от 21.10.2008 № 1510, от 14.01.2011 № 38) устанавливает запрет «подключения информационных систем, информационно-телекоммуникационных сетей и средств вычислительной техники, применяемых для хранения, обработки или передачи информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, либо информации, обладателями которой являются государственные органы и которая содержит сведения, составляющие служебную тайну, к информационно-телекоммуникационным сетям, позволяющим осуществлять передачу информации через государственную границу Российской Федерации, в том числе к международной компьютерной сети "Интернет"» (подпункт «а» пункта 1).
Персональные данные граждан, да еще в такой степени детализации и обширности, как это предусмотрено рассматриваемым Федеральным законом, составляют именно служебную тайну.
4. Проблемы подтверждения факта подачи гражданином запроса на получение какой-либо государственной услуги
В ряде ситуаций граждане могут нуждаться в получении подтверждения совершения ими необходимых действий по направлению запроса на получение определенных государственных услуг. Это может понадобиться для обжалования в судебном порядке бездействия государственных органов по предоставлению запрашиваемой государственной услуги, затягивая сроков, иных нарушений со стороны государственных органов (например, при подачи предусмотренной пунктом 11 статьи 2 жалобы), либо в иных ситуациях.
Из рассматриваемого Федерального закона не удается четко уяснить, какой же именно орган может выдать письменное подтверждение указанных действий заявителя.
5. Недостатки регулирования системы предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме
В числе таких недостатков:
– недостаточная правовая обеспеченность электронной подписи и распространенность среди населения понимания, что это такое и как это использовать; проблемы формирования системы адресного предоставления гражданам цифровых ключей, кодов, связанных с этим;
– отсутствие механизмов фиксации аутентичности электронных копий (в виде изображений – сканов) с документов, которые (копии) следует предоставлять при запросе некоторых государственных услуг;
– в целом чрезмерная поверхностность урегулирования использования электронных подписей и простых электронных подписей при оказании государственных и муниципальных услуг в статьях 21.1 и 21.2 рассматриваемого Федерального закона. Эти вопросы, очевидно, должны быть существенно более детально прописаны непосредственно в этом Федеральном законе.
6. Недостаточно урегулированы вопросы межведомственного и межуровневого взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
В рассматриваемом Федеральном законе неудовлетворительно прописаны вопросы взаимодействия федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации, а также и тех, и других с органами муниципального управления в организации и обеспечении функционирования системы предоставления государственных и муниципальных услуг, коль скоро, к примеру, часть 1 статьи 21 определяет функционирование «единого портала
услуг», которые, как закреплено в части 1 статьи 21, является «федеральной государственной информационной системой, обеспечивающей предоставление
государственных и муниципальных
услуг».
Не урегулировано должным образом и межведомственное взаимодействие при предоставлении государственных услуг.
Существенные проблемы в этом смысле влечет отсутствие в рассматриваемом Федеральном законе каких-либо гарантий и механизмов унификации наименований и содержания (в том числе – объема) государственных и муниципальных услуг.
Если в отношении федеральных государственных услуг проблемы разночтения и разного наименования государственных услуг, а равно их интерпретации могут возникнуть только из-за межведомственной рассогласованности, то на уровне субъектов Российской Федерации и, тем более, на уровне местного самоуправления будет путаница и разнобой.
Предусмотренные частью 3 статьи 1 и другими положениями рассматриваемого Федерального закона реестры государственных и муниципальных услуг – это явление вторичное, по отношению к оказываемым государственным или муниципальным услугам (сначала услуга введена, а затем вносится в реестр). Мы же здесь говорим о том, что необходимы или базовые перечни, или классификации видов и форм государственных и муниципальных услуг, которые позволяет устранить контрарные и контрадикторные интерпретации, что, в свою очередь, позволит устранить коррупциогенный фактор в виде явно избыточной дискреции органов государственного и муниципального управления.
Еще одной проблемой, существенной препятствующей обеспечению надлежащего взаимодействия между различными уровнями публичной власти являются сложности стыковки разных баз данных различных ведомств.
7. Существенные правовые неопределенности с понятием «муниципальная услуга»
Выявлены весьма существенные стыковки Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части организации и реализации системы предоставления муниципальных услуг.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ упомянут в рассматриваемом Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ лишь единожды – и не так, чтобы что-то разъяснять на этот счет (пункт 2 статьи 2). Как следствие – проблемы взаимодействия государственных и муниципальных органов в организации системы предоставления государственных и
муниципальных услуг через единый портал.
Но основные проблемы все же связаны с определением круга муниципальных услуг.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ в статье 14 раскрывает вопросы местного значения поселения, в статье 15 – вопросы местного значения муниципального района, в статье 16 – вопросы местного значения городского округа. Но как их скоррелировать с муниципальными услугами, остается крайне неясным.
Среди вопросов местного значения в качестве услуг – не муниципальных услуг, а услуг, относимых статьями 14, 15 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения, обозначены:
– оказание транспортных услуг населению, но не само оказание таких услуг, а создание условий для оказания таких услуг (пункт 7 части 1 статьи 14, пункт 6 части 1 статьи 15, пункт 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);
– услуги «связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания», но не само оказание таких услуг, а создание условий для оказания таких услуг (пункт 10 части 1 статьи 14, пункт 18 части 1 статьи 15, пункт 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);
– услуги организаций культуры, но не само оказание таких услуг, а создание условий для обеспечения такими услугами (пункт 12 части 1 статьи 14, пункт 19.1 части 1 статьи 15, пункт 17 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);
– ритуальные услуги, но не само оказание таких услуг, а их организация (пункт 22 части 1 статьи 14, пункт 17 части 1 статьи 15, пункт 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);
– услуги (логическое следствие из примененное лексемы «обслуживание») библиотек, но не само оказание таких услуг, а их организация (пункт 11 части 1 статьи 14, пункт 19 части 1 статьи 15, пункт 16 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);
– услуги по организации досуга, но не само оказание таких услуг, а их организация (пункт 19.1 части 1 статьи 15, пункт 17 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
В пункте 4 части 1 статьи 17 и в пункте 6 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ говорится об установлении тарифов «на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями». В пункте 4.1 части 1 статьи 17 указанного Федерального закона – о «надбавках к тарифам на товары и услуги
организаций коммунального комплекса».
Совершенно очевидно, что всё это – явно не те услуги, о которых говорится и которые подразумеваются в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ.
В статье 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ слово «услуга» употребляется применительно к имуществу, а в статье 54 – к муниципальному заказу (то есть в данном случае имеется обратный вектор: услуги не муниципальные, а услуги, потребляемые муниципальными образованиями, – «услуги для муниципальных нужд» (часть 1 статьи 54 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). То есть всё это опять же не то.
В пункте 7 части 1 статьи 55 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ упоминаются «оказываемые органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платные услуги». В части 3 и в части 4 статьи 63 этого Федерального закона говорится о «потребителях соответствующих бюджетных услуг
муниципального образования» и о необходимости учета «объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат)
». Указанные нормы ничего не проясняют.
В частях 1, 2 и 3 статьи 82.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ упоминаются «услуги, включенные в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов», а также «услуги, связанные с поставками топливно-энергетических ресурсов, продовольственных товаров и продукции производственно-технического назначения», то есть тоже явно совершенно не в том смысле, в каком понимаются муниципальные услуги в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ.
Более в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лексема «услуга» не употребляется.
Таким образом, налицо полное терминологическое рассогласование Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – в части содержания лексемы «услуга» и ее интерпретации (через контекст употребления этой лексемы).
Указанный недостаток представляется весьма существенным и требующим устранения, поскольку объективно является действенным фактором сдержки позитивного развития законодательства Российской Федерации о государственных услугах и его практического применения.
ПРИМЕЧАНИЕ
{1} Помимо тех сведений, что, в соответствии с частями 3 статьи 22 обязательно заносятся на машиносчитываемый носитель универсальной электронной карты.
Литература:
{1} Дмитриева О. Без «бумажки» – человек. Корреспонденты «РГ» выяснили, как обстоят дела с электронными документами за рубежом // Российская газета – Федеральный выпуск. – 16.02.2011. – № 5408 (32). .
{2} Розэ А. Уязвимый микрочип. Немцы считают опасным введение единой базы данных на всех жителей страны // Российская газета – Федеральный выпуск. – 16.02.2011. – № 5408 (32). <
СОЦИОЛОГИЯ
УДК 316.33:321; 316.33:34.
С. И. Неделько, И. А. Мурзина, С. Н. Егоров
ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ КАК КАТЕГОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Данная статья посвящена раскрытию сущности государственной услуги как категории государственного управления и ее соотношению с публичными и социальными услугами. Авторами проанализированы основные виды услуг, особое внимание уделено специфике государственных услуг, и предложена их обобщенная классификация.
В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его задач и функций, взаимоотношений общества и органов государственной власти.
Вместе с тем сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности деятельности государства, его целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития . Задачи и вытекающие из них функции государства не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения и других факторов. На определенном этапе развития государства именно общество начинает определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает, и появляется категория «государственные услуги», т.е. система отношений граждан и юридических лиц с государственными структурами.
Понятие «услуга» для законодательства не новое. Оно означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. В Конституции РФ понятие «услуга» определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74); как объект гражданских прав - в Гражданском кодексе РФ (ст. 128, 129); как минимальные государственные стандарты - в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6, 65) и др. Понятие «государственные услуги» в России стало использоваться примерно с 2005 г. с началом административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Таким образом, вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь связано с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов .
Для оценки места, которое занимает предоставление государственных услуг в системе современного государственного управления, соединяющего стратегию и тактику управления, мы предлагаем модель, представленную на рис. 1. Согласно этой модели, государственное регулирование социальноэкономического развития региона строится на основе региональной стратегии. Принимаемая на ее основе комплексная программа социально-экономического
развития региона определяет задачи, стоящие перед региональной системой исполнительных органов государственной власти. Комплексная программа социально-экономического развития выполняется через реализацию функций государственной службы, на формулировку и состав которых также влияет законодательство о государственной гражданской службе в РФ и нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственных услуг.
Рис. 1 Модель реализации государственных услуг в системе государственного управления регионом
Важно учитывать и сам процесс оказания государственных услуг, подразумевающий качество и комфортность получаемых услуг.
Анализ зарубежного и отечественного опыта оказания государственных услуг позволил определить систему потребностей потребителей по поводу качества и комфортности (доступности) получаемых услуг, включающую группы информационных, функциональных и эмоциональных потребностей (рис. 2).
В рамках работ по выполнению государственного контракта с Правительством Пензенской области «Разработка и внедрение системы мониторинга доступности и качества государственных услуг Пензенской области на основе исполнения административных регламентов и стандартов комфортности и качества» специалистами кафедры государственного и муниципального управления в 2007 г. было проведено социологическое исследование. Исследование проводилось методом массового анкетного опроса по месту жительства респондентов. В качестве исследовательской техники использован метод формализованного интервью. Объем выборки: 500 жителей Пензенской области. Характеристики выборки: квотная (по месту жительства респондентов, по полу и возрасту), внутри квот - случайная. Поселенческая структура выборки репрезентирует демографический профиль населения области. Возможная статистическая погрешность всей выборки в пределах 3-5 %. Обработка результатов массового опроса осуществлялась при помощи модульного, полностью интегрированного, обладающего всеми необходимыми возможностями программного комплекса 8Р88. Анализ вторичных источников информации, данных экс-
пертных и массовых опросов позволил определить систему основных факторов, оказывающих негативное влияние на качество и комфортность государственных услуг (рис. 3). Так, на доступность и качество государственных услуг (госуслуг) негативно влияет отсутствие или непроработанность административных регламентов оказания госуслуг, отсутствие стандартов качества и комфортности госуслуг, отсутствие системного мониторинга качества оказания го-суслуг. Вместе с тем недостаточная информированность населения, недостаточный уровень профессионализма, слабое использование ИКТ снижают уровень доступности и качества в процессе оказания госуслуг.
Информационные потребности
Функциональные потребности
Удовлетворен ность Точность
клиента и аккуратность
Эмоциональные потребности
Рис. 2 Система потребностей потребителей по поводу качества и комфортности (доступности) получаемых услуг
Рис. 3 Система факторов, оказывающих негативное влияние на качество и комфортность (доступность) государственных услуг
В результате социологического исследования были выявлены основные претензии к качеству полученных государственных услуг (рис. 4). Ответы респондентов свидетельствуют о том, что наибольшее неудовлетворение в процессе получения услуг вызывают хождение по многим кабинетам (отсутствие системы «одного окна») (77 %), большие очереди (76,5 %) и дороговизна услуг (75,5 %). Наименее значимыми явились претензии, проявляющиеся в отсутствии (недостатке) оборудованных мест для ожидания (60,7 %) и отсутствии (недостатке) необходимой информации (60,2 %). Планомерное устранение этих претензий станет существенным фактором снятия барьеров в доступности и качестве услуг.
Отсутствие (недостаток) необходимой информации
Отсутствие (недостаток) оборудованных мест для ожидания
Низкая культура персонала
Недостаточный профессиональный уровень перс онала
Отсутствие грамотного консультанта Дороговизна услуг (пошлин, платежей)
Большие очереди
Хождение по многим кабинетам - отсутствие системы «одного окна»
1 1, 160,2% % 64,8% %
50,0% 55,0% 60,0% 65,0% 70,0% 75,0% 80,0%
Рис. 4 Основные претензии к качеству полученных государственных услуг по данным массового опроса (Пензенская область, 2007 г.)
Наряду с термином «государственные услуги» нередко как синонимы употребляются термины «публичные» и «социальные» услуги . Однако полностью смешивать эти понятия нельзя, поскольку они с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и их противопоставление ошибочно, т.к. одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная же услуга в первую очередь характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы.
Эмпирический подход основывается на реально выполняемых ведомствами и их учреждениями функциях. Здесь публичными услугами называют услуги, предоставляемые органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами.
Теоретический подход исходит из типологии благ, обладающих определенным набором свойств.
Можно выделить следующие признаки публичных услуг:
Обеспечивают деятельность общезначимой направленности;
Имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;
Осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;
Основываются как на публичной, так и на частной собственности
Первые два признака характерны не только для публичных, но и для государственных услуг, два других признака в приведенной формулировке шире, чем признаки государственных услуг, что дает основание рассматривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Последний, четвертый, признак не является самостоятельным и производен от третьего признака. Поскольку публичные услуги осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом, то совершенно очевидно, что оказание публичных услуг может базироваться на любой форме собственности.
Первый из приведенных признаков публичных услуг - характеристика их как деятельности общезначимой направленности - показывает наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности и позволяет сделать вывод: независимо от того, какой субъект (государственный орган, муниципальный орган, негосударственная организация) в конкретном случае их выполняет, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. Если в частном секторе желающих оказывать определенного рода публичные услуги не нашлось либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять ее выполнение на себя. И если заинтересованности нет, то орган публичной власти либо формирует такой интерес, либо берет на себя выполнение публичной услуги.
Следует отметить, что сфера общественно значимых услуг должна находиться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих. Однако формы участия государственных органов различаются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публичных услугах. Государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными структурами. Что касается публичных услуг, то государственные органы могут: исполнять их самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями (принцип аутсорсинга) .
Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой данные услуги оказываются (здравоохранение, культура, образование, наука), что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами . Социальные услуги могут оказываться как государственными и муниципальными структурами, так и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями, являясь, соответственно, государственными и негосударственными. Поэтому, например, в образовании они могут характеризоваться следующим образом: 1) публичная государственная социальная услуга; 2) публичная негосударственная социальная услуга.
В связи с новизной понятия еще не существует официально принятой классификации государственных услуг, а имеются лишь различные авторские подходы.
Согласно классификации, предложенной профессором Ю. А. Тихомировым, государственные услуги подразделяются на публичные и административные.
Государственные услуги, направленные на внешних (по отношению к государству) клиентов, называются государственными публичными услугами. Государственные публичные услуги могут носить принудительный характер, налагая обязанность на физических или юридических лиц вступить во взаимодействие по определенному поводу с государственным органом для того, чтобы избежать санкций или иных негативных последствий .
Если же государственные услуги направлены на другие государственные и муниципальные органы, то они считаются государственными административными услугами. К таким услугам относится подготовка документов для государственных органов, согласование, представительство. В этой связи можно выделить отличительные признаки государственной административной услуги: индивидуальность предоставления; обращение (в связи с реализацией прав и обязанностей) пользователей государственных услуг в государственный орган; предоставление услуги непосредственно в государственном органе, когда осуществление этой услуги в силу объективных социальноэкономических причин не может быть передано коммерческим или некоммерческим организациям.
В рамках предлагаемого подхода классификация государственных услуг может быть представлена в следующем виде:
1. По наличию промежуточного результата: государственная услуга простая (подразумевает однократное обращение в исполнительный орган государственной власти с получением конечного результата); государственная услуга сложная (подразумевает множественное обращение в исполнительный орган (органы) государственной власти с получением промежуточных результатов, имеющих самостоятельную ценность).
3. По условиям оказания: программные; нормативно-правовые.
4. По потребителям: для граждан; для предпринимателей (юридические и физические лица).
Вместе с тем следует различать элементарные государственные услуги и композитные (межведомственные) государственные услуги. Элементарные государственные услуги - услуги, запрошенные гражданами, бизнесом или другими ведомствами, которые реализуются и оказываются в рамках взаимодействия с одним ведомством. Примерами таких услуг являются, например, выдача свидетельства о рождении или общегражданского паспорта. Композитные (межведомственные) государственные услуги - услуги, которые состоят из нескольких элементарных услуг, т.е. оказываются различными ведомствами.
По сложившейся практике в условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д. В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные и избыточные государственные услуги . Первая подразумевает услугу, установленную в норма-
тивно-правовом акте, но неосуществляемую в реальной практике деятельности органов исполнительной власти, вторая же - услугу, частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.
А. В. Нестеров отмечает, что могут существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей нет в них потребности. Такие услуги называются навязанными. Навязанные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы .
Существует еще одно понятие лишних, т.е. дублирующих, услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные в существовании таких услуг, причиной которых является рентоориентированное поведение субъектов, связанных с такими услугами. Во втором случае причиной существования данного класса услуг является инерция и, возможно, определенные социальные причины. В третьем случае, когда для одной услуги не находится услугодателя или одну услугу оказывают два ус-лугодателя, причиной является исторически сложившаяся ситуация либо переходный период. Естественно, общество и государство заинтересованы в том, чтобы одномоментно или постепенно исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных, либо полным их исключением.
Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государственные служащие, обладая административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их несоблюдение . Так как исполнительные органы власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов один вид услуги должен оказываться одним услугодателем. С этим трудно согласиться, т.к. у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точкой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна быть единой для услуго-получателя в смысле, что он не должен еще куда-то обращаться для получения данной услуги (например, идти фотографироваться, получать справки).
Исходя из понятия «доступности» (физическая, информационная, финансовая доступность), выделяются доступные услуги (приемлемы для всех граждан) и малодоступные услуги (приемлемы для определенных категорий лиц).
Государственные услуги должны обладать свойством универсальности требований ко всем услугополучателям (отсутствие дискриминации), а технологически процесс оказания универсальных услуг не должен создавать технологических барьеров (производительность услуги должна обеспечивать отсутствие очередей). Исключением может быть лишь определенный круг лиц, отмеченный в законодательстве.
В зависимости от причины обращения за государственной услугой, их можно разделить на вынужденные и добровольные услуги. В случае вынуж-
денного обращения услуга должна оказываться только на бесплатной основе, за исключением услуг, реализующих юридически значимые действия, когда взимается государственная пошлина. Следует подчеркнуть, что в идеале ни о каких предварительных обязанностях услугополучателей государственных и социальных услуг не может быть и речи, тем более о плате за эти услуги. Данные виды услуг должны оказываться только на добровольной и бесплатной основе. Другое дело, что услугополучатели социальных услуг должны подтвердить свое право на данный вид услуг, а получатели государственных услуг должны предоставить идентифицирующие их документы. Но, к сожалению, сегодня государство не предоставляет такую возможность, и за оказание услуг предусмотрена плата.
Необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть. Даже если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюджета, либо страховой компании, либо спонсорской помощи.
Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида: бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан; бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услугополучате-лям в реализации их законных обязанностей; услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе.
На основе вышесказанного предлагается обобщенная классификация государственных услуг (табл. 1).
Таблица 1
Обобщенная классификация услуг
Критерий Вид услуги
1. По сфере оказания - Публичные; - социальные (общественные); - административные
2. По наличию промежуточного результата - Простые; - сложные
4. По условиям оказания - Программные; - нормативно-правовые
5. По взаимодействию с ведомствами - Элементарные; - композитные (межведомственные)
6. По основанию оказания - Платные; - бесплатные
7. По практике применения - Избыточные; - фиктивные; - навязанные
8. По целям услугополучателей - Реализующие конституционные права граждан; - обеспечивающие содействие услугополучате-лям в реализации их законных обязанностей; - реализующие законные интересы услугопо-лучателей
Окончание табл. 1
9. По причине обращения - Вынужденные; - добровольные
10. По доступности - Доступные; - малодоступные
11. По количеству - Массовые;
услугополучателей - индивидуальные
Несмотря на все многообразие услуг, важно и необходимо, чтобы услуги предоставлялись по мере возможности на том уровне административного управления, который ближе всего к отдельному человеку. Очень важно и целесообразно повысить качество предоставления государственных услуг посредством отделения получателей государственных услуг от тех, кто их оказывает; достигнуть такого уровня профессионализации государственной службы и государственного аппарата, при котором решения будут приниматься в соответствии с существующим законодательством и посредством четких, прозрачных и объективных процедур; модернизировать систему управления таким образом, чтобы управленцы получали всю необходимую информацию и несли ответственность за свои действия, а также за формирование политики и реализацию государственных программ.
Список литературы
1. Беляев, А. Н. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт / А. Н. Беляев, Е. С. Кузнецова, М. В. Смирнова [и др.]. - М. : ГУ ВШЭ, 2005. - 54 с.
2. Терещенко, Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные / Л. К. Терещенко // Журнал российского права. - 2004. - № 10. - С. 15-23.
3. Тамбовцев, В. Л. Стандарты государственных услуг / В. Л. Тамбовцев // Общественные науки и современность. - 2006. - № 4. - С. 5-19.
4. Шаститко, А. Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг / А. Е. Шаститко // Вопросы экономики. - 2004. - № 7. - С. 150-155.
5. Ирхин, Ю. В. «Электронное правительство» и общество: мировые реалии и Россия (сравнительный анализ) / Ю. В. Ирхин // Социологические исследования. -2006. - № 1. - С. 73-82.
6. Хабриева, Т. Я. Административная реформа: решения и проблемы / Т. Я. Хабриева, А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. -2006. - № 2. - С. 3-23.
7. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. - М. : ИНФРА-М, 2006. - 180 с.
8. Нестеров, А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной / А. В. Нестеров // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 11. - С. 22-26.
9. Реутов, Е. В. Общество и власть в регионе / Е. В. Реутов // Социологические исследования. - 2006. - № 9. - С. 72-82.
Под «услугой» обычно понимается вид полезной деятельности, не создающей материальных ценностей или самостоятельного материального продукта. Согласно ГОСТ 30335-95 / ГОСТ Р 506-46-94 «Услуги населению. Термины и определения» и международному стандарту ИСО 9004-2 под услугой понимается результат непосредственного взаимодействия Исполнителя и Потребителя (Заказчика), а также собственной деятельности Исполнителя по удовлетворению потребности Заказчика. «Следует помнить, что результат деятельности или сам процесс оказания услуги может сопровождаться товаром. Например, консультационная услуга сопровождается отчетом, услуги по перевозке обеспечиваются средствами транс-
56 57
порта; услуги ателье предполагают появление какого-то изделия».
Понятие «государственные услуги» в России стало широко использоваться примерно с 2005 года с началом административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Таким образом, вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.
Наряду с термином государственные (муниципальные) услуги нередко как синонимы употребляются термины «публичные» и «социальные»
услуги 59. Однако полностью смешивать эти понятия нельзя, поскольку они с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и их противопоставление ошибочно, так как одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная (муниципальная) же услуга, в первую очередь, характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы.
Говоря о содержании понятия «публичные услуги», можно использовать два подхода - эмпирический и теоретический. Эмпирический подход, основывается на реально выполняемых ведомствами и их учреждениями функциях. Здесь публичными услугами называют услуги, предоставляемые органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами. Теоретический подход исходит из типологии благ, обладающих определенным набором свойств.
Можно выделить следующие признаки публичных услуг: 1) обеспечи-вают деятельность общезначимой направленности; 2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими; 3) осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом; 4) основываются как на публичной, так и на частной собственности 60.
Первые два признака характерны не только для публичных, но и для государственных услуг, два других признака в приведенной формулировке шире, чем признаки государственных услуг, что дает основание рассматривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Последний, четвертый признак не является самостоятельным и производён от третьего признака, поскольку публичные услуги осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом, то совершенно очевидно, что оказание публичных услуг может базироваться на любой форме собственности.
Там же, С.16
Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. - 2004. - №7. - С. 157.
Первый из приведенных признаков публичных услуг - характеристика их как деятельности общезначимой направленности - показывает наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности и позволяет сделать вывод: независимо от того, какой субъект (государственный орган, муниципальный орган, негосударственная организация) в конкретном случае их выполняет, публичная власть обязана обеспечить их ис-полнение. Если в частном секторе желающих оказывать определенного рода публичные услуги не нашлось либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять ее выполнение на себя. Так, вывоз мусора, отходов, водоснабжение должны оказываться независимо от наличия заинтересованности тех или иных субъектов. И если заинтересованности нет, то орган публичной власти либо формирует такой интерес, либо берет на себя выполнение публичной услуги.
Таким образом, сфера общественно значимых услуг должна нахо-диться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих. Однако формы участия государственных органов различаются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публичных услугах. Государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными структурами. Что касается публичных услуг, то государственные органы могут: исполнять их самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями (принцип аутсорсинга).
Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой данные услуги оказываются (здравоохранение, культура, образование, наука), что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами. Действительно, социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг, являясь по сути публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг
субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Таким образом, социальные услуги, так же как и государственные, относятся к публичным услугам как часть и целое. Социальные услуги могут оказы-ваться как государственными и муниципальными структурами, так и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями, являясь, соответственно, государственными и негосударственными. Поэтому, например, в образовании, они могут характеризоваться следующим образом: 1) публичная государственная социальная услуга; 2) публичная негосударственная социальная услуга.
Возможна ли ситуация, когда государство полностью откажется от предоставления социальных услуг в определенной области? Ответ на этот вопрос зависит от характера самой социальной услуги. Так, если в основе социальной услуги лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с другими субъектами должна оказываться и государственными структурами, государство в данном случае не вправе самоустраниться 61.
Например, ст. 41 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений. Конституция РФ обязывает государство принимать меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения. Таким образом, социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, могут оказываться как государственной, так и муниципальной и частной системами здравоохранения, при обязательном сохранении государственной системы здравоохранения, существование и развитие которой предусмотрено Конституцией. Что касается пропорций в общем объеме
услуг в области здравоохранения, то они могут меняться в зависимости от обстоятельств. Для обеспечения возможности реализации гражданами своих конституционных прав, в том числе в области здравоохранения, целесообразна разработка стандартов государственных, услуг.
Оказание государственных услуг может быть предусмотрено не только Конституцией РФ, но и федеральным законодательством. В случае изменения государственной политики, приоритетов в определенной социально значимой сфере и при отсутствии конституционных норм, обязывающих государство предоставлять государственные услуги, возможно не только изменение пропорций, но и полная передача публичных услуг негосударственному сектору.
В любом обществе формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечение которых берет на себя государство. В этой связи государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства. Однако не на любых государственных функциях могут основываться государственные услуги. Вероятно, там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги. С этой точки зрения государственные (муниципальные) функции следует разделить на две группы: 1) допускающие оказание государственных (муниципальных) услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина, или юридическое лицо; 2) не связанные с оказанием государственных (муниципальных) услуг 62.
На начало 2008 года на федеральном уровне нормативными документами предложено следующее определение понятия «государственная (муниципальная) услуга» - деятельность по исполнению запроса граждан и (или) организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализации в случаях и порядке, предусмотренных законодательством матери-
альных и финансовых средств, а также предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа исполнительной власти, включенным в реестр государственных (муниципальных) услуг в соответствии с федеральным законодательством.
Можно сказать, что государственная (муниципальная) услуга - нормативно закрепленное обеспечение конкретному стороннему по отношению к данному государственному или муниципальному органу потребителю на основании его заявления необходимой государственно- санкционированной возможности на получение определенного полезного измеримого результата.
Услуги предоставляют федеральные ОИВ, исполнительны органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления, государственное учреждение и иные организации в части осуществления ими отдельных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании правовых актов органов государственной власти.
Мы считаем целесообразным структурировать процесс оказания услуг по следующим блокам: условие; основание; промежуточный результат; конечный результат; эффект. В качестве условий оказания государст-венной услуги нами понимается - нормативная база, реестр услуг. Основание оказания государственной услуги - заявление потенциального потребителя, договор. Состав оказываемой государственной услуги - содержание услуги, включая конечный и промежуточные результаты. Промежуточный результат оказания государственной услуги (предварительные консультации в процессе подготовки документов, экспертиза документов, подготовка решения в соответствии с регламентом). Результат оказания государственной услуги - факт оказания услуги или конечный результат
(выдача правообеспечивающего документа, перечисление денег, предоставление информации и пр. в соответствии с видом услуги и регламентом). Эффект оказания государственной услуги - влияние услуги на состояние объекта-получателя услуги, а также влияние услуги (с учетом её доли) на достижение индикативных социально-экономических показателей зало-женных в целевые программы, в рамках которых оказывается услуга.
Основные группы потребителей государственных услуг исполни-тельных органов государственной власти включают в себя: бизнес струк-туры; некоммерческие организации; госорганы; физические лица.
Говоря о месте, которое занимает предоставление государственных и муниципальных услуг в системе современного публичного управления, со-единяющего стратегию и тактику управления, мы предлагаем модель представленную на рисунке 3.3.1.
Согласно этой модели государственное регулирование социально- экономического развития строится на основе стратегий соответствующего
уровня. Принимаемая на её основе комплексная программа социально- экономического развития территории определяет задачи стоящие перед ОИВ. Программа социально-экономического развития выполняется через реализацию функций государственной и муниципальной службы, на формулировку и состав которых также влияет законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе в РФ и нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственных услуг.
Определяемые таким образом функции государственной и муници-пальной службы находят свое выражение в положениях об областных ведомствах и структурных подразделениях ОИВ. Соответствующие ведомства на основе Комплексной программы социально-экономического развития систему целевых программ (ЦП). ЦП ориентированные на удовлетворение потребностей определенных групп потребителей предусматривают оказание конкретных государственных услуг («программные услуги»).
Оценка услуг, оказываемых ОИВ строится через удовлетворенность потребителя услуги и последующее влияние на достижение задач ЦП и стратегических целей комплексной программы социально-экономического развития территории.
В положениях об органе власти и его структурных подразделениях должно быть также заложено оказание государственных и муниципальных услуг, определяемых законодательством о государственной (муниципальной) службе и нормативной правовой базой регламентирующей оказание государственных и муниципальных услуг («услуги нормативно- правовые»).
Данная модель показывает, что оценка реализации государственной (муниципальной) услуги (качества услуги) должна строиться:
Для услуг, реализуемых на базе нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность властных институтов - на основе выполнения указанного законодательства, через удовлетворенность конкретных потребителей.
Для услуг, реализуемых в рамках целевых программ - на основе степени достижения качественных и количественных показателей выполнения данных программ через удовлетворенность конкретного потребителя услуги.
При этом оценка и мотиваций государственных и муниципальных служащих должна строиться на основе понимания следующего - не обеспечив удовлетворенность потребителей услуг, невозможно обеспечить общую эффективность системы государственного и муниципального управ-ления. При этом основными критериями в оценке работы служащего могут быть: 1) соблюдение сроков процедур (указанных в должностном регламенте) и общего срока выполнения функций и услуг (заложенного в административном регламенте); 2) полнота выполнения функций и оказания услуг; 3) отсутствие обоснованных претензий граждан и коллег; 4) степень удовлетворенности граждан, определяемая на основе социологических опросов не реже одного раза в год; 5) влияние на достижение целей, заложенных в системе сбалансированных показателей регионального развития.
Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной
Термин «услуга» в Российском законодательстве впервые появился в Конституции РФ (1993г.), где он упоминается в ст.8 и 74, а Гражданский кодекс РФ закрепил категорию услуги в качестве объекта гражданских прав (ст.128). Многие авторы отмечают, что понятие «государственная услуга» появилось в России в процессе проведения административной реформы . В правовом государстве, гражданском обществе исполнительная власть всех уровней и видов обязана оказывать так называемые государственные услуги, в том числе и муниципальные.
Одно из первых упоминаний термина «государственная услуга» появилось в Концепции реформирования государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. Далее в Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г., было указано о необходимости достижения качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг.
В 2004 г. В.В. Путин в выступлении перед доверенными лицами отметил, что преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставлять конкретные уровни власти. А в 2005 г. В.В. Путин в Послание Федеральному Собранию РФ отметил, что все граждане должны иметь возможность получать публичные услуги и публичную информацию, а законопослушный гражданин вправе требовать для себя надежных правовых гарантий и государственной защиты.
Во многих странах проблеме модернизации административной системы, направленной на совершенствование государственного управления и укрепления связи с населением, уделяется много внимания, например, в представлен опыт Великобритании. Совершенствование государственных услуг началось в Великобритании в 1982 г. В 1991 г. была разработана десятилетняя концепция Хартии граждан, целью которой являлось повышение стандартов и полезности государственных услуг. В 1999 г. была опубликована Белая книга «Модернизация правительства», в которой были выделены пять приоритетов, связанные с выделением общенациональных интересов и стратегических целей; повышением эффективности государственных услуг; улучшением их качества; использованием информационных технологий; изменением стимулов госслужащих.
Интересен отечественный опыт по реформированию государственных услуг в налоговой сфере . В статье декларируется, что государство должно выступать, как сервисная компания, пакет услуг которого определен в Конституции РФ. Отмечено, что все государственные услуги оплачиваются через налоги. Налоговая служба стремится создать такой сервис, при котором налогоплательщик самостоятельно совершает расчет налоговых платежей и вовремя сдает отчетность, а если он ошибся, то его вежливо поправят.
В отмечается, что было бы неверно смешивать понятия государственная, публичная и социальная услуги, так как они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют услуги. Л.К. Терещенко выделяет отличительным признаком государственной услуги субъекта, оказывающего услугу, в частности, это государственные органы. При этом органы местного самоуправления не могут рассматриваться как субъекты, оказывающие государственные услуги, декларирует она. Когда утверждается, что государственные услуги могут оказывать только органы государственной власти, то предполагается, что государственная услуга есть одна из разновидностей государственной функции, а стало быть, является неотделимым свойством органов государственной власти. Однако функция, как понятие, есть свойство класса элементов, характеризующее способность продуцировать некоторые продукты. Функция органа государственной власти есть функция, присвоенная ему в соответствии с нормативным правовым актом, а поэтому может быть присвоена и другим субъектам, что мы и наблюдаем в современной России. В этой связи, услуги, оказываемые органами местного самоуправления, если они законодательно установлены, также можно отнести к государственным услугам. Однако их лучше называть законные услуги (обязательные для услугодателей услуги, оказываемые в соответствии с законом). Аналогичной мысли придерживаются разработчики проекта закона . Среди субъектов, предоставляющих государственные услуги, значатся: федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, государственные учреждения и иные организации в части осуществления отдельных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании правовых актов органами государственной власти. В проекте Закона эти субъекты обозначены как органы по оказанию государственных услуг.
Л.К. Терещенко считает, что публичные услуги могут оказывать как государственные органы, так и другие органы власти, а также и негосударственные структуры. Главное в публичных услугах это то, что с их помощью удовлетворяется общественный интерес. На наш взгляд, особенностью публичных услуг должно быть наличие для них регламентов, определяемых государством, и государственный надзор за их оказанием. В выделяется, что публичные услуги являются обязательными для выполнения государством, или другим видом власти, если не имеется желающих субъектов их выполнять. А.Е. Шаститко предлагает рассматривать тему публичных услуг исходя их задач повышения эффективности государственного управления. В этой связи он дает определение публичной услуги. «Частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам), как правило, в физической форме услуг, принято называть публичными услугами, оказываемыми государственными органами власти и управления». Далее он скорректировал данное определение, разбив его на два, в соответствии с эмпирическим и теоретическим подходом. В рамках первого подхода, публичными услугами называются услуги, предоставляемые (в связи с выполнением властных функций) органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами. По второму подходу, публичными он считает услуги, которые обладают свойствами частных благ, но непосредственно сопряжены со спецификацией и защитой прав собственности отдельных лиц. Он отмечает, что в экономическом смысле, государство предоставляет услуги, являющиеся общественными благами. В правовом смысле, блага не попадают в категорию услуг, так как общественный договор не выступает формой договора в юридическом плане, содержащем обещание с юридически значимыми последствиями при их невыполнении. В этой связи поднимается вопрос о технологической делимости процесса производства общественных и частных благ. Далее он показывает, что определение перечня публичных услуг есть следствие идентификации необходимого множества государственных функций и выделения избыточных функций, а стало быть, и услуг. Немного ниже мы выскажем свое критическое мнение по поводу публичных услуг, которое расходится с выше представленным.
К социальным услугам в относят такие услуги, которые реализуются в определенной сфере деятельности, в частности в здравоохранении, культуре, образовании, науке. Они тесно связаны с публичными, так как обладают свойствами публичных услуг. Социальные услуги могут оказываться любыми субъектами. Л.К. Терещенко считает, что возможна публичная государственная социальная услуга, а сама государственная услуга непосредственно связана с публичными функциями государства и вытекает из них. Говоря о соотношении государственных и негосударственных публичных услуг, она отмечает, что в определенных случаях возможна полная передача публичных услуг негосударственному сектору. В представлен положительный опыт Европейского союза по переводу части государственных функций в разряд публичных услуг. На наш взгляд, социальные услуги не должны быть связаны со сферой, в которой они оказываются, т. к. количество этих сфер точно не определено. Социальные услуги должны оказываться определенным категориям социально незащищенных граждан в любой сфере в соответствии с законодательством.
В была отмечена очень важная дискуссионная тема: «стандартов публичных услуг в рамках административной реформы», в частности в виде трех следующих вопросов. Во-первых, разработки таких стандартов, во-вторых, о понятии публичная услуга и, в-третьих, о характеристиках доступных форм предоставления публичных услуг. Очень важным вопросом является платность публичных услуг. В предлагается определять сохранение предоставления публичных услуг в компетенции органов власти, или передачу прав на их предоставление отобранной по конкурсу частной организации, в зависимости от сравнительной эффективности одностороннего механизма управления сделками, характерного для случая вертикальной интеграции и двустороннего (трехстороннего) механизма, характерного для нестандартной контрактации в условиях формальной самостоятельности сторон. Кроме того, А.Е. Шаститко отмечает, что в таких сферах, как образование, медицина, наука сохраняются основания для государственного производства социально значимых благ.
Ю.А. Тихомиров под публичной услугой понимает совершение действий, уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц. Для госслужащих это обязанность в пределах своей компетенции по удовлетворению законных интересов граждан и юридических лиц. Он различает государственные, муниципальные, социальные и частные услуги. Кроме того, он выделяет адресаты публичных услуг. Это может быть все население, например, когда оно получает экологическую информацию; или различные категории граждан, например, пенсионеры; или конкретные граждане и юридические лица; или государственные и муниципальные органы. Он отмечает, что пока нет четкой типологии услуг, но при этом существуют квази-услуги, навязываемые клиентам за плату, ложные услуги. Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что нужны систематические усилия, по усилению ресурсного обеспечения и совершенствования порядка их оказания.
Расшифровку понятия «государственная услуга» можно найти в . В качестве государственной услуги в проекте Закона предлагается считать деятельность по исполнению запроса или требования граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов, или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг. Таким образом, государственные услуги, впрочем, как и другие, могу носить характер юридически значимых действий, материально-вещественных и информационных действий. Некоторое косвенное определение государственной услуги можно также найти в пункте 3 статьи 2 проекта Закона. В частности, получатель государственной услуги есть гражданин РФ, иностранный гражданин, либо лицо без гражданства, или организация, обратившиеся непосредственно, или через своего представителя в орган по оказанию услуги для реализации своих прав, либо законных интересов, или исполнения обязанностей. Необходимо отметить, что получатель по проекту Закона не является потребителем, а также пользователем.
В соответствии со статьей 6 проекта Закона финансирование государственных услуг осуществляется за счет государственного бюджета в размере, необходимом для обеспечения требований стандартов государственных услуг. В этой связи государственные услуги, предоставляются бесплатно, за исключением оплаты государственной пошлины в соответствии с налоговым законодательством. Однако статья 14 проекта Закона предусматривает и платные государственные услуги, которые оказываются лицам, в связи с их предпринимательской деятельностью, с целью покрытия расходов на их предоставление. Таким образом, косвенно осуществляется градация получателей услуг. Кроме того, вводится еще один вид услуг, связанный с предоставлением высокого уровня качества услуг. В частности, повышенного по сравнению со стандартным уровнем удобства и комфорта, или уменьшением срока исполнения, то есть внеочередного исполнения. Последняя норма нарушает принцип равных возможностей на доступ к услугам, в частности по времени выполнения. Кроме того, при исполнении бесплатных и платных услуг будут использоваться одни и те же государственные ресурсы, что приведет к конфликту интересов.
Классификацию услуг можно провести с помощью логического механизма диаграммы Венна. С помощью большого круга и трех малых пересекающихся кругов внутри большого круга можно обозначить различные виды услуг. Большой круг показывает потенциальные услуги, внутри которого могут находиться прогнозируемые услуги. Три малых пересекающихся круга обозначают выраженные в потребностях (необходимые) услуги, законные (обязательные для услугодателей) услуги, реализуемые (реальные) услуги. Верхний круг включает в себя репрезентативные (необходимые для услугополучателей и реализуемые услуги), законно необходимые, но нереализуемые услуги, и планируемые для реализации услуги. Правый круг также состоит из трех классов услуг, один из которых мы уже упоминали. Два оставшихся представляют собой избыточные услуги по закону и лишние услуги по закону. Левый круг также состоит из трех классов услуг, один из которых мы еще не называли. Это избыточные услуги. Таким образом, можно заметить, что могут существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей, Могут существовать обязательные по закону услуги, но отсутствовать услугодатели. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей нет в них потребности. Такие услуги называются навязанными. Навязанные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы. Существует еще одно понятие лишних услуг, т. е. дублирующих услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные в существовании таких услуг, причиной которых является рентоориентированное поведение субъектов, связанных с такими услугами. Во втором случае причиной существования данного класса услуг является инерция и возможно определенные социальные причины. В третьем случае, когда для одной услуги не находится услугодателя или одну услугу оказывают два услугодателя причиной является исторически сложившаяся ситуация либо переходный период. Естественно общество и государство заинтересованы в том, что бы одномоментно или постепенно исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных либо полным их исключением. Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государственные служащие, обладая административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их несоблюдение. Так как исполнительные органы власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов, один вид услуги должен оказываться одним услугодателем. С этим трудно согласиться, т. к. у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точкой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна быть единой для услугополучателя в смысле, что он не должен еще куда-то обращаться для получения данной услуги, например, идти фотографироваться, получать справки.
Услуги исполнительных органов власти являются монопольными и нерыночными, поэтому качество этих услуг не может регулироваться рынком. Однако если для этих услуг создать конкурентную среду, то тогда можно разработать механизмы, которые смогут стимулировать улучшение качества данных услуг. Например, конкуренция точек доступа за услугополучателей при ограниченных ресурсах на премирование работников данных точек. услуга государственный публичный социальный
Иногда утверждается, что оценка услуги есть оценка качества услуги, однако, когда начинают выяснять, что подразумевается под качеством, то фактически дело сводится к пригодности услуги. Оценка адресной услуги обычно осуществляется путем оценки удовлетворенности услугополучателя и выявления типичных ошибок (непригодности услуги по какому-либо показателю) для конкретного исполнителя услугодателя. Оценка сервиса обычно осуществляется путем определения уровня доверия услугополучателей услугодателям, в частности к органам исполнительной власти. Подчеркнем, что мы различаем сервис и услуги, как продукты рыночных отношений. В этой связи, важными стали понятия «доверие граждан к власти» и «доверие власти к бизнесу». К этим понятиям необходимо добавить «доверие бизнеса к гражданам». Последнее понятие существенно в контексте создания конкурентного коммерческого сервиса, т. к. сервис, на наш взгляд, должен организовываться в доброжелательной среде. Если среда деятельности бизнеса будет представлять собой среду, в которой нет взаимного доверия сторон, то создание сервиса будет проблематичным.
А. Е. Шаститко приводит типологию благ и классификацию услуг на основе двух критериев: исключаемости и конкурентности в потреблении. В частности, для свободного доступа услуга должна обладать конкурентностью и неисключаемостью, что обычно приводит к чрезмерному потреблению соответствующего блага и истощению его источника. Сочетание неконкуретности и неисключаемости услуги относит ее к чистой общественной услуге. К социально-значимому благу по этой классификации относятся частные блага со значительными положительными внешними эффектами. Однако образовательные услуги часто являются обязательными, что приводит к принудительному их потреблению, а это противоречит принципу добровольности услуги. Данное обстоятельство заставляет считать такую классификацию услуг некорректной.
Для того чтобы осуществить разграничение общественных, публичных, социальных и государственных услуг, необходимо рассмотреть некоторые общие вопросы. В экономике принято выделять три категории хозяйствующих субъектов: семейные хозяйства, бизнес и правительство. Мы будем оперировать понятиями: потребитель, продуцент и власть. В конечном итоге, и бизнес (продуценты) и власть (правительство) не существуют без потребителя. Основная задача бизнеса продуцировать продукты потребления, а основная задача власти продуцировать продукты власти для потребителей и бизнеса. Кроме бизнеса к продуцентам будем относить и некоммерческие организации. К власти будем относить не только правительство, но любые органы государственной, муниципальной и общественной власти. Семейные хозяйства и власть выступают сопродуцентами для продуцентов, т. к. они потребляют продукты продуцентов и в свою очередь продуцируют продукты, которые потребляются продуцентами. Например, семейные хозяйства, в том числе один человек, потребляет продукты потребления и восстанавливает свой ресурс и развивается, в том числе размножается. Человеческий ресурс, в свою очередь, потребляется продуцентами и властью. Обмен продуктами (ресурсами) или продукта на ресурс должен осуществляться на эквивалентной основе, т. к. в противном случае один из источников иссякнет. Однако среди семейных хозяйств можно выделить такие, которые не имеют возможности принимать участие в эквивалентном обмене. Такие семьи принято считать социально незащищенными. В этой связи, элементы данных трех сфер (продуценты, власть и самодостаточные потребители) должны оказывать помощь данным семьям. Элементы власти обязаны не только создавать условия для нормальной жизни всех людей (общества), но и для нормального функционирования продуцентов. Для социально незащищенных категорий людей власть должна не только обеспечить им прожиточный минимум, но и организовать для трудоспособного населения возможность самостоятельно обеспечивать свой нормальный прожиточный уровень. Кроме того, власть должна создавать условия для развития семей.
Таким образом, любой продуцент в общественной среде должен продуцировать три вида продуктов: основной продукт для эквивалентного обмена, внутренний продукт для собственного развития и общественный продукт, в том числе и для оказания социальной помощи социально незащищенным лицам.
С теоретической точки зрения государственные услуги для продуцентов, в том числе и для коммерческих организаций, также должны оказываться бесплатно, а издержки на них должны покрываться за счет налогов, уплаченных продуцентами за продуцирование. Однако платные государственные услуги практически существуют, при этом, как в официальной, так и неофициальной форме.
Власть непосредственно не может принимать участия в торговых операциях на рынке. Она может это делать только через своих агентов на аукционной основе, либо бесплатно распределять продукты, либо продуцировать общественные блага. При этом власть не только продуцирует собственные продукты, но и выступает покупателем и посредником, закупая товары для государственных нужд, т. е. для собственного потребления, для бесплатного распределения социально незащищенным категориям граждан и для предоставления общественных благ.
В этой связи, к государственным услугам (услугам власти) можно отнести бесплатные услуги по закону, оказываемые уполномоченными по закону услугодателями, добровольно обратившимся заинтересованным лицам, в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг за счет использования ресурсов государства.
К общественным услугам можно отнести - бесплатные для граждан услуги, направленные на все общество, выполняемые, выбранными по конкурсу услугодателями, за счет использования общественных фондов и в соответствии с регламентами общественных услуг.
К публичным услугам можно отнести общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг.
Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида: 1) бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан; 2) бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услугополучателям в реализации их законных обязанностей; 3) услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе.
В этой связи, можно рассмотреть еще три класса услуг по закону, образованных пересечением категорий государственных, публичных и общественных услуг. Пересечение государственных и публичных услуг возможно при оказании уполномоченным по закону услугодателем платных услуг по реализации законных интересов услугополучателей, если для их оказания требуются государственные ресурсы. Пересечение государственных и общественных услуг образует категорию социальных услуг, которые оказываются за государственный счет. Пересечение общественных и публичных услуг создает категорию услуг, которые реализуют общественно значимые законные интересы услугоплучателей. Общественно значимые услуги связаны с положительными эффектами для всего общества.
Считается, что органы исполнительной власти имеют преимущества по издержкам перед другими услугодателями при оказании услуг по закону, при этом отмечается, что публичные услуги должны обладать свойством неисключаемости, неконкурентности и социальной значимости . Однако, наличие у органов исполнительной власти так называемых излишних (навязанных) услуг приводит к тому, что некоторые услуги могут оказываться негосударственными организациями на рыночной основе, что может привести к уменьшению издержек на их продуцирование. С другой стороны, в силу больших издержек на продуцирование общественно значимых услуг может не оказаться желающих субъектов их оказывать. В связи с тем, что данные услуги являются не исключаемыми, то поэтому государство должно либо взять на себя их продуцирование, либо стимулировать других продуцентов.
Необходимо остановиться на государственно-значимых услугах, в которые, на наш взгляд, входят государственные услуги, оказываемые под надзором государства, услуги для государственных нужд и услуги исполнительных органов государственной власти.
В заключение хотелось выделить такое понятие как доступность услуг. Наличие услуги является необходимым, но недостаточным свойством при их потреблении. Если перед заинтересованным в услуге лицом возникают барьеры (ценовые, временные или связанные с удаленностью продуцента), либо эти барьеры носят другой дискриминационный характер, то фактически услуга становится доступной только определенному кругу лиц.
Услуги по закону должны быть универсальными, т. е. обладать свойством универсальности требований ко всем услугополучателям, кроме того, все услугополучатели должны иметь одинаковые институциональные права на получение данных услуг и, наконец, технологически процесс оказания универсальных услуг не должен создавать технологических барьеров (производительность услуги должна обеспечивать отсутствие очередей).
Мы должны различать «свободный доступ к услуге» и «общедоступные услуги», т. к. первое понятие подразумевает бесплатную услугу, а во второе понятие вкладывается смысл платности услуги, но по регулируемой государством цене, которая доступна широкому кругу услугополучателей.
Сам по себе доступ представляет процесс сопродуцирования услуги, без которого продуцирование универсальной услуги невозможно. А. Е. Шаститко предлагает различать причины, по которым заинтересованные субъекты обращаются за услугой в государственное агентство и характер последующего использования предмета оказываемой публичной услуги услугополучателем. Желания и нужды услугополучателей могут носить непосредственный характер, либо производный от некоторой необходимости, а последняя в свою очередь, может быть связана с мотивом производства стоимости либо иметь другие основания. Характер последующего использования предмета услуги может быть связан с непосредственным (конечным) потреблением; с использованием для производства стоимости; с вынужденным потреблением, обусловленным нормативными требованиями.
Если государство самостоятельно продуцирует государственные услуги в свободном доступе, либо приобретает их и распределяет среди социально незащищенных граждан, то, как правило, возникает проблема очередей и недопроизводства данных социально значимых услуг. В этом случае государство может либо компенсировать этот дефицит деньгами, либо дотировать других негосударственных продуцентов социально значимых услуг.
Если учесть, что в государстве существует бюджетные ограничения, то оно должно брать на себя оказание только необходимых услуг. При этом напомним, что мы не относим к государственным услугам продукты власти, продуцируемые государством при выполнении своих государственных функций.
В зависимости от причины обращения за государственной услугой их можно разделить на вынужденные и добровольные услуги. Для случая вынужденного обращения государственная услуга должна оказываться только на бесплатной основе за исключением государственных услуг, реализующих юридически значимые действия, когда взимается государственная пошлина. Подчеркнем, что ни о каких предварительных обязанностях услугополучателей государственных и социальных услуг не может быть и речи, тем более платить за эти услуги. Данные виды услуг должны оказываться только на добровольной основе. Другое дело, что услугополучатели социальных услуг должны подтвердить свое право на данный вид услуг, а получатели государственных услуг должны предоставить идентифицирующие их документы.
Необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть. Даже, если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюджета либо страховой компании, либо спонсорской помощи. В этой связи, отметим, что в рассматривается четыре вида обмена по услугам: принудительный, частичный (неполноценный), честный и с превышением (благодарственный или его еще можно назвать - сервисный). При монопольном навязывании государственных услуг, при диктате цен на государственные услуги, безоговорочной предварительной оплате гражданами этих услуг, не может идти речь о гражданском обществе. Монопольные услуги подразумевают монопольные преимущества услугодателя перед услугополучателем, т. к. цена сделки по оказанию монопольных услуг не является равноценной, а стало быть, услугодатель незаинтересован в создании клиентоориентированой среды оказания услуг. Если же учесть, что исполнительная власть кроме услуг еще выполняет функции контроля или/и надзора, то тогда услугополучатель еще оказывается подведомственным объектом. Это приводит к тому, что услугодатель не имеет стимулов, кроме административных рычагов воздействия вышестоящих инстанций. Как показала многолетняя практика советского и современного администрирования, кроме деклараций в сфере качества услуг населению, книг жалоб, разборок на партийных собраниях, действенность данного подхода оказалась ничтожной. Наличие дефицита, отсутствие обратной связи по бюджетированию, зависимость услугополучателя от услугодателя приводит к нейтрализации любых мероприятий по достижению необходимого уровня оказания услуг. В этой связи, внедрение административных регламентов деятельности органов исполнительной власти, как процедур, которые создают препятствия к созданию ситуаций, когда возможно рентоориентированное поведение государственных служащих, позволит повысить эффективность государственного администрирования.
